鄉村建設事關(guān)農民切身利益、農業(yè)現代化和農村長(cháng)遠發(fā)展，全面落實(shí)鄉村振興戰略需扎實(shí)推進(jìn)鄉村建設。2022年中央一號文件更加強調鄉村建設要扎實(shí)推進(jìn)，對鄉村建設實(shí)施機制、農村人居環(huán)境整治提升、重點(diǎn)領(lǐng)域基礎設施建設、數字鄉村建設、基本公共服務(wù)縣域統籌等作出具體部署。

　　健全鄉村建設實(shí)施機制

　　扎實(shí)穩妥推進(jìn)鄉村建設必須有健全的實(shí)施機制。只有實(shí)施更加適合本地實(shí)際需求的鄉村建設項目，并充分發(fā)揮農民和村莊在鄉村建設中的積極性和能動(dòng)性，鄉村建設才能事半功倍。因此，健全的實(shí)施機制是有效推進(jìn)農村人居環(huán)境整治、農村基礎設施建設、數字鄉村建設和基本公共服務(wù)供給的重要保障;只有建立健全鄉村建設實(shí)施機制，才能確保鄉村建設為農民而建的要求、確保鄉村建設的建設成效和有序推進(jìn)。

　　為扎實(shí)穩妥推進(jìn)鄉村建設，2022年一號文件特別強調鄉村建設的實(shí)施機制。與以往中央一號文件相比，今年更加關(guān)注農民需求，特別強調“鄉村振興為農民而興、鄉村建設為農民而建的要求”，明確提出“自下而上、村民自治、農民參與”的實(shí)施機制。在實(shí)施上，特別指出要“加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規劃”，并明確提出“啟動(dòng)鄉村建設行動(dòng)實(shí)施方案”“防范村級債務(wù)風(fēng)險”“推進(jìn)村莊小型建設項目建議審批”“明晰鄉村建設項目產(chǎn)權，以縣域為單位組織編制村莊公共基礎設施管護責任清單”等具體措施。在保護傳統村落方面，提出今年重點(diǎn)是實(shí)施“拯救老屋行動(dòng)”。

　　雖然近年來(lái)各地鄉村建設都取得了顯著(zhù)進(jìn)展，但我們也發(fā)現不少建設項目與農民的迫切需求還存在較大的差異。根據北京大學(xué)中國農業(yè)政策研究中心于2022年1月在5省169個(gè)行政村1768戶(hù)農戶(hù)的調查(簡(jiǎn)稱(chēng)北大調研)，農民對本村最迫切需要建設的前5個(gè)項目依次為道路交通、養老、醫療衛生、教育和飲用水，但2019-2021年實(shí)際實(shí)施的項目，除道路交通外(占村莊鄉村建設總經(jīng)費的46%)，其他項目同農民需求相差甚遠。即使道路交通建設項目總體上與農民需求意愿排序一致，但農民最希望的前3項建設項目依次為通村公路、通村公交站點(diǎn)和組內道路，這與實(shí)際的建設項目也存在較大差異。當然，不同地區的農民需求也存在很大差異。

　　為落實(shí)“鄉村振興為農民而興、鄉村建設為農民而建”的總體要求，鄉村建設項目需因地制宜，要與當地農民的迫切需求有機結合起來(lái)。因此，充分考慮農民實(shí)際需求，充分發(fā)揮農民積極性，秉承“自下而上、村民自治、農民參與”的原則，科學(xué)規劃短期和中長(cháng)期適合各村莊的鄉村建設進(jìn)展極其重要。這要求各地政府在鄉村建設項目規劃和實(shí)施上，改變以往“從上到下”的運行機制，總結推廣農民群眾參與鄉村建設項目的有效做法。

　　接續實(shí)施農村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)

　　建設美麗宜居鄉村是全面推進(jìn)鄉村振興的重要任務(wù)之一，事關(guān)廣大農民根本福祉，是縮小城鄉差距、實(shí)現城鄉融合的重要舉措。但由于農村基本公共服務(wù)供給有限，優(yōu)先用于與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基礎設施建設，長(cháng)期以來(lái)人居環(huán)境基礎設施供給不足。雖然近年來(lái)加大了投入力度，農村人居環(huán)境也在不斷改善，但農村人居環(huán)境整體上仍處于較低水平。

　　加強農村人居環(huán)境整治，是近幾年中央政策的著(zhù)力方向之一。繼2018年《農村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》后，2021年一號文件提出“實(shí)施農村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)”，繼續關(guān)注農村廁所、污水、黑臭水體、生活垃圾、村莊清潔和綠色行動(dòng)幾方面;在此基礎上，2022年中央一號文件明確指出“接續實(shí)施農村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)”，明確了今年的工作重點(diǎn)：在改廁方面，重點(diǎn)強調“從農民實(shí)際需求出發(fā)”;在污水處理方面，“優(yōu)先治理人口集中村莊”;在生活垃圾方面，強調“生活垃圾源頭分類(lèi)減量，推進(jìn)就地利用處理”;在村莊清潔美化方面，“深入實(shí)施村莊清潔行動(dòng)和綠化美化行動(dòng)”。

　　從北大調研看，雖然近年來(lái)農村人居環(huán)境整治提升行動(dòng)效果顯著(zhù)、人居環(huán)境整體上得到明顯改觀(guān)，但仍存在部分整治不充分、區域差異大等現實(shí)問(wèn)題。至2021年底，有90%的農戶(hù)使用了衛生廁所，95%農戶(hù)集中處理了生活垃圾，基本形成“村收集—鄉鎮轉運—縣處理”的模式，村容村貌有明顯改善。但區域差異較大，有些地區農村廁所不符合農民需求，糞污資源化利用程度低，村容村貌治理過(guò)程中仍存在“重面子、輕里子”的情況。大多數地區仍存在生活垃圾源頭分類(lèi)尚未建立，生活污水治理進(jìn)行緩慢，黑臭水體治理難度大等問(wèn)題。

　　為接續落實(shí)農村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，需要因地制宜推廣滿(mǎn)足當地自然條件和農民需求的人居環(huán)境設施。在廁所方面，要根據實(shí)際情況“宜水則水、宜旱則旱”，整改現存問(wèn)題;在污水方面，有條件有需求的地區要納入城市污水管網(wǎng)或自建污水管網(wǎng)設施，不適宜集中處理的推行小型化生態(tài)化治理方案;在垃圾方面，推進(jìn)生活垃圾源頭分類(lèi)減量;在黑臭水體治理方面，要明確治理目標;在村莊清潔綠化方面，要真正從農民需求出發(fā)，發(fā)揮村民自治能力，將清潔綠化美化落到實(shí)處。

　　扎實(shí)開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域農村基礎設施建設

　　完善的農村基礎設施是促進(jìn)鄉村振興和農業(yè)農村現代化的必要條件。加強農村基礎設施建設是農業(yè)農村發(fā)展的有力支撐、是縮小城鄉差距實(shí)現共同富裕的重要舉措。習近平總書(shū)記特別強調，“要把公共基礎設施建設的重點(diǎn)放在農村，推進(jìn)城鄉基礎設施共建共享、互聯(lián)互通，推動(dòng)農村基礎設施建設提檔升級”。2021年一號文件已明確將農村道路暢通工程、農村供水保障工程、鄉村清潔能源建設工程、數字鄉村建設發(fā)展工程和村級綜合服務(wù)設施提升工程作為“十四五”時(shí)期補齊農村基礎設施短板的突破口。

　　2022年中央一號文件特別強調要“扎實(shí)開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域農村基礎設施建設”。提出的重點(diǎn)領(lǐng)域更加具體、要求和措施更加具體。例如，除繼續強調較大人口規模自然村(組)通硬化路以外，還明確提出“有序推進(jìn)鄉鎮通三級及以上等級公路”建設，“實(shí)施農村公路安全生命防護工程和危橋改造”和“扎實(shí)開(kāi)展農村公路管理養護體制改革試點(diǎn)，穩步推進(jìn)農村公路路況自動(dòng)化檢測”。同時(shí)，特別提出要“配套完善凈化消毒設施設備”，繼續強調“深入實(shí)施農村電網(wǎng)鞏固提升工程”并新增“推進(jìn)農村光伏”建設;提出“實(shí)施農房質(zhì)量安全提升工程”并“加強對用作經(jīng)營(yíng)的農村自建房安全隱患整治”。

　　雖然近期我國農村基礎設施建設得到快速發(fā)展，但還有不少需要補短板的重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)地區間差異很大。北大調研顯示，到2022年1月，到鄉級公路距離在1公里以?xún)鹊拇宓恼急纫堰_80%，農戶(hù)自來(lái)水普及率近70%，農戶(hù)對生活用水水質(zhì)的滿(mǎn)意度達87%;但部分西部村莊和山區村莊的發(fā)展水平較低，還存在很大的短板。在生活能源方面，僅有25%的農戶(hù)將電力作為最主要的炊事能源。此外，46%的農戶(hù)住房建于2000年以前，部分省份高達60%以上，因此農房質(zhì)量安全提升是當務(wù)之急。

　　扎實(shí)推進(jìn)農村基礎設施建設需要因地制宜、突出重點(diǎn)。要立足各地的現有基礎，尊重農民意愿，確定適合各地的農村基礎設施建設的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先序，尤其在道路、供水、能源和農房等方面，要將好事辦實(shí)、將實(shí)事辦好。與此同時(shí)，在建設和維護上要有創(chuàng )新思路，建立健全農村基礎設施建設和管護的體制機制保障。

　　大力推進(jìn)數字鄉村建設

　　以數字技術(shù)驅動(dòng)鄉村生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革，對提升農業(yè)農村生產(chǎn)力、優(yōu)化城鄉與區域要素流動(dòng)和配置，推動(dòng)農業(yè)高質(zhì)高效發(fā)展，促進(jìn)鄉村治理能力和治理體系現代化均具有重要意義。鄉村的數字基礎設施、經(jīng)濟數字化、治理數字化和生活數字化是當前數字鄉村建設的重要內容。要充分發(fā)揮數字技術(shù)促進(jìn)農業(yè)農村現代化的作用，數字鄉村發(fā)展必須以市場(chǎng)需求為導向，補足鄉村經(jīng)濟數字化發(fā)展短板，提高農民數字素養與技能，加快鄉村治理與公共服務(wù)數字化轉型。

　　為此，今年中央一號文件專(zhuān)門(mén)以整段篇幅提出“大力推進(jìn)數字鄉村建設”。文件強調“著(zhù)眼解決實(shí)際問(wèn)題，拓展農業(yè)農村大數據應用場(chǎng)景”，確立了以市場(chǎng)需求為導向的建設方向。繼續強調“推進(jìn)智慧農業(yè)發(fā)展，促進(jìn)信息技術(shù)與農機農藝融合應用”以彌補經(jīng)濟數字化發(fā)展的短板。首次提出“實(shí)施‘數商興農’工程，促進(jìn)農副產(chǎn)品直播帶貨規范健康發(fā)展”，并強調“加快實(shí)施‘快遞進(jìn)村’工程”和“推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向鄉村延伸覆蓋。與此同時(shí)，文件還特別指出“加強農民數字素養與技能培訓”。為探索數字鄉村建設的規范標準及評估體系，文件首次提出“加快推動(dòng)數字鄉村標準化建設，研究制定發(fā)展評價(jià)指標體系，持續開(kāi)展數字鄉村試點(diǎn)”。

　　推進(jìn)數字鄉村建設要關(guān)注發(fā)展鴻溝和如何使農民成為受益主體。北京大學(xué)新農村發(fā)展研究院聯(lián)合阿里研究院編制的《縣域數字鄉村指數(2020)》研究報告顯示，我國縣域數字鄉村已有較好發(fā)展基礎，盡管受到新冠肺炎疫情沖擊，2020年繼續保持穩步增長(cháng)(6%);但研究也指出，要高度重視區域差異和發(fā)展鴻溝問(wèn)題，特別是鄉村經(jīng)濟數字化區域平衡發(fā)展問(wèn)題。北大調研也證實(shí)，鄉村數字基礎設施得以不斷完善，99.9%的受訪(fǎng)村莊實(shí)現了4G網(wǎng)絡(luò )全覆蓋，23%建有電商服務(wù)站，35%實(shí)現快遞進(jìn)村，37%建有一站式服務(wù)平臺且提供線(xiàn)上服務(wù);但在農民層面，數字技術(shù)惠民程度還有待顯著(zhù)提高，到2021年底只有不到1%的農民在網(wǎng)上銷(xiāo)售農產(chǎn)品�！稊底洲r業(yè)農村發(fā)展規劃(2019-2025年)》提出，農產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò )零售額在農產(chǎn)品總交易額占比要從2018年的9.8%提高到2025年的15%。

　　為此，在大力推進(jìn)數字鄉村建設上，需要堅持突出重點(diǎn)和補足短板并重，需要特別關(guān)注農民從數字鄉村建設上獲益。數字鄉村建設要分階段地有序推進(jìn)，要采取更具包容性和公平性的區域發(fā)展策略，要充分發(fā)揮政府公共職能與市場(chǎng)配置資源作用。要把農民作為數字鄉村建設的重要主體，讓更多的農民、特別是低收入農民參加到‘數商興農’工程，通過(guò)培訓等措施，提高他們在“電商大餅”中的占比;在農產(chǎn)品流通新業(yè)態(tài)發(fā)展過(guò)程中，要有創(chuàng )新的體制機制讓廣大農民從農產(chǎn)品供應鏈上中游增值中獲得更多利益。

　　加強基本公共服務(wù)縣域統籌

　　加強基本公共服務(wù)是政府的重要職能，是保障全體公民生存和發(fā)展的基本需要，同時(shí)基本公共服務(wù)提高與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平緊密相關(guān)。在目前我國城鄉基本公共服務(wù)差距較大的情況下，加強農村基本公共服務(wù)建設極其重要。但基本公共服務(wù)發(fā)展需要一定的過(guò)程，現階段強調縣域內統籌是非常務(wù)實(shí)可行的。

　　去年中央一號文件分別部署了“提升農村基本公共服務(wù)水平”和“加快縣域城鄉融合發(fā)展”這兩大任務(wù)，今年中央一號文件將其整合提升為“加強基本公共服務(wù)縣域統籌”，充分考慮了阻礙我國城鄉融合的雙重戶(hù)籍約束和財政分權體制掣肘的現實(shí)問(wèn)題。文件繼續強調“醫療衛生”領(lǐng)域的補短板問(wèn)題;同時(shí)，更加關(guān)注“一老一少”領(lǐng)域的公共服務(wù)問(wèn)題，特別強調“實(shí)施新一輪學(xué)前教育行動(dòng)計劃”和“敬老院”等公共服務(wù)供給;與此同時(shí)，首次提出“推動(dòng)基本公共服務(wù)供給由注重機構行政區域覆蓋向注重常住人口服務(wù)覆蓋轉變”，凸顯了“十四五”期間由“空間城鎮化”向“人的城鎮化”轉變的趨勢;繼續強調“扎實(shí)推進(jìn)城鄉學(xué)校共同體建設”，并提出“實(shí)施村級綜合服務(wù)設施提升工程”。

　　雖然近年來(lái)農村基本公共服務(wù)投入逐年持續增長(cháng)，在基礎教育、醫療衛生、綜合服務(wù)等方面要實(shí)現城鄉均等化還任重道遠。例如，北大調研顯示，有小學(xué)和幼兒園的樣本村分別只有54%和43%，但有公立幼兒園的樣本村僅占28%;雖然醫療衛生基礎設施得到很快發(fā)展，村診所覆蓋面已達到96%，但也有16%的樣本村沒(méi)有標準化集體診所;老年活動(dòng)中心等養老設施缺乏，僅20%的樣本村有養老院。

　　為解決農村基本公共服務(wù)供給不充分和不平衡問(wèn)題，在現階段從縣域層面統籌發(fā)展極其重要。要構建從覆蓋“行政區域”轉變?yōu)楦采w“常住人口”的公共服務(wù)均等化體系;要進(jìn)一步合理規劃，瞄準農民需求加強基本公共服務(wù)均等化進(jìn)展。在目前我國城鄉基本公共服務(wù)差距過(guò)大的情況下，加強農村基本公共服務(wù)建設極其重要;在加強基本公共服務(wù)縣域統籌背景下，中央、省(市)和地區政府要特別關(guān)注和加大對欠發(fā)達縣的基本公共服務(wù)建設投入的支持力度。

　　作者系中央農辦、農業(yè)農村部鄉村振興專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )委員，北京大學(xué)新農村發(fā)展研究院院長(cháng)，江西農業(yè)大學(xué)鄉村振興戰略研究院院長(cháng)